“谁的孩子谁抱”的由来

2011年11月11日国务院发布38号文几天之后，时任国务院副总理王岐山2011年11月19日在湖北宜昌召开的地方金融工作座谈会上提出了“谁家的孩子谁抱”。在这次涉及高利贷、非法集资、非法交易所等违法活动清理整治的会议上，王岐山强调要守住防范系统性、区域性金融风险这条底线，对于各类金融风险的处置，要坚持“谁的孩子谁抱”的原则，明确责任，确保金融安全和地方稳定。

当年“谁的孩子谁抱”的意思是告诉各省市自治区管理交易场所的权限下放到各地而不是中央统一管理。

管理权利下放到各省市自治区的影响

1、亟待规范的交易所，平台同质化现象严重。全国各地交易所在项目和品种的规划上没有有效的统一，各种同类交易所层出不穷，而且即使全国不同的交易所之间，所上的品种都雷同。比如，钢铁和煤炭这两个品种，不仅全国有数量众多的钢铁类和煤炭类交易所。像钢铁，在全国就有数十家钢铁交易市场，甚至还有一些市场还在筹建中。而且不仅全国有大量的同类交易市场，其他的交易所还会上钢铁和煤炭的品种。从行业的现象看，全国各地的交易所都在数量和规模上下功夫，造成了交易所的同质化现象日趋严重，导致各家交易市场之间的竞争也更加激烈。

2、目前国内各省的交易场所《管理办法》和《实施细则》依据的仍主要是国发38号文件和国办发37号文件。国发38号文件的许多规定都是原则性规定，缺乏法律后果的承担，在具体实施上也无明确的尺度。地方政府在具体监管实践中，普遍感觉缺乏监管手段，地方性规范性文件或规章规定的行政处罚力度非常有限，导致监管难度很大。同时，这两份文件法律层级不高、罚则等规定缺乏，导致地方在制定交易场所管理办法和实际执法时遇到缺乏上位法支撑的问题。

3、从全国看，目前大部分省级政府已制定交易场所管理办法，部分地市级政府也出台了相关的地方政府规章与规范性文件。但各地的监管尺度不统一、监管主体不明确，有的地方政府将交易场所的监管职责划给地方金融局管理，有的由商务部门负责监管。个别地方政府甚至没有做出明确规定，存在监管职责不清、协调配合不够、相互推诿扯皮等问题，极易出现监管套利，纵容一些不合规交易场所钻漏洞、逃避清理整顿，导致行业急功近利、投机氛围浓厚。

4、从目前已经发布的地方金融监管条例来看，粒度还不够细致，这导致金融监管人员在具体执行的时候还是比较难以参考。比如到底什么样的活动和组织有非法集资嫌疑，现场检查到底检查什么等，交易场所到底要上报哪些数据，这些都需要做进一步细化的规定。

5、法院针对违法违规交易场所的判例差异较大，目前交易场所涉嫌非法证券期货活动的，主要是依照38号文件、《证券法》和《期货交易管理条例》予以认定，而交易场所这个领域没有一部统一的国家层面的法律，既然无法确定你到底是什么？那就只能用排除法来认定了。

小科普：中国的法律体系叫大陆法系，英美的法律体系叫海洋法系。书面上讲，中国的法律是成文法，英美的法律是判例法。我们来举例成文法和判例法的区别。比如张三在中国犯了法，法官就要从对应的法律文本中列举张三的行为到底触犯了哪些法律条文，作为判决依据。如果张三在美国犯了法，法官却要从历史上找出相近的案例，以历史案例为依据来判案。所以这“第一宗案”就成为至关重要的标尺。这样看上去，大家是不是觉得成文法更加先进呢？做到有法可依，有法必依，依法治国，而美国的法律就是先入为主，主观性强。

出现上述情况的历史原因是，以证监会为主导的部级联席会议在清理整顿各类交易场所的初期，面临着地方上的情况比较复杂，涉及的交易场所面太广，以证监会一家的力量无论如何也管不好，因此需要地方政府来做，谁的孩子谁抱走。

可时过境迁，随着交易场所行业的不断发展和变化，清理整顿各类交易场所的工作已经过去将近十年了，我们也应该与时俱进，在新时期、新形势下做出改变和调整。

中央统筹管理的前提是制定统一的行业管理办法

近年来，全国人大代表多次在全国人大会议上提出关于制定出台国家统一的地方交易场所管理办法的建议。

2017年十二届全国人大五次会议第8938号《关于国家层面尽快出台全国统一的地方交易场所管理办法的建议》

2018年十三届全国人大一次会议第2396号《关于制定出台全国统一的地方交易场所管理办法的建议》

2019年十三届全国人大二次会议第8379号《关于加快完善地方金融监管相关法律依据为地方政府行使金融监管职能提供上位法支撑的建议》

全国人大代表以上这些建议的提出反映了在新时期下，交易场所行业快速发展的同时，相关法律法规不健全的情况已经严重阻碍了行业的发展。现阶段，各类交易场所由“谁家的孩子谁抱”逐步过渡到中央统筹管理迎来了良好的机遇。

1、清理整顿各类交易场所三年攻坚战在2020年底结束，结束也意味着开始，近期诸多省份都纷纷出台了大力发展产业型交易场所的支持文件。而38号文和37号文两份文件主要是针对交易场所清理整顿工作，具有一定的时效性，对于后续经营的监管工作规定不够具体，因此在这个时间点出台统一的地方交易场所管理办法可以起到承上启下的作用。

2、《期货法》的推出也为期不远，应同时尽快在各省管理办法的基础之上出台全国统一的地方交易场所管理办法，从而使地方交易场所行业与期货行业的融合有法可依。2018年8月，证监会在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第2588号（财税金融类223号）提案答复的函》中披露，期货法（草案）已经在全国人大财经委全体会议审议通过，已列入全国人大常委会2018年立法工作计划预备审议项目。同时需要引起我们重点关注的是在今年3月1日新版《证券法》中删去证券衍生品种中契约型品种（如股指期货）的管理办法，这实际上是在为《期货法》的出台铺路。

小科普：全国人大财经委是一个立法机构，受委托可以起草法律草案，如果财经委审议通过了，就报到全国人大常委会，进入到常委会的审议程序，常委会的审议程序一般来说是三次审议，三审或者叫三读，三读最后表决，如果没意见最后表决就能通过。

3、在建设并丰富我国多层次资本市场体系的过程中，地方交易场所作为准金融机构也是重要一环，地方交易场所的规范健康发展有利于提升其服务实体经济的能力，有利于提高我国经济金融的国际竞争力。

建议：

1、我国地方各类交易场所类别众多，涉及大宗商品、文化产权及艺术品、金融资产、国有产权、农村产权、林权、矿权、知识产权、碳排放权、排污权等多个类别，交易品种多样，情况十分复杂，这其中大宗商品类交易场所数量众多，占全国交易场所总量近一半。制定全国统一的交易场所管理制度难度较大，因此可以选取大宗商品类交易场所作为试点推出办法。

2、国务院有关文件对农村产权流转和交易、公共资源交易平台等特定领域交易场所发展作出了相关规定。2017年1月国务院办公厅印发《国务院办公厅关于规范发展区域性股权市场的通知》（国办发〔2017〕11号），同年5月证监会发布了《区域性股权市场监督管理试行办法》（证监会令第132号）。上述文件的制定统一了区域性股权市场业务和监管规则，在建立健全单一类别交易场所管理制度方面作出了有益尝试，有力推动了区域性股权市场的规范发展。可以以上述文件的出台作为模板推出商品类交易场所管理办法。

3、还应该考虑修改或者废止38号文件和37号文件中关于T+5制度的规定，因为这个制度的推出没有制定的参考依据，也不符合大宗商品流通的自然规律，特别是对一些有短暂保质期的农副产品的流通造成了极大的影响。